规范水能资源开发建设市场秩序
提高水电工程设计质量

（叶恒奎）7月16日，湖北省水利厅召开全省水利水电勘测设计院院长座谈会，同时邀请省外有关水利水电勘测设计院领导与会。会上，厅农电管理处处长易家庆强调：要规范水能资源开发建设市场秩序，提高水电工程设计质量，确保工程安全。
易家庆同志指出：进入新世纪以来，由于国民经济持续快速发展，对电力的需求不断增加，同时，民间资本迅速积累，游资越来越多。在湖北省委八届四次会议确定了“一主三化”战略后，各种资本（特别是民营资本）争相进入湖北水能资源开发市场，投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的格局快速形成，使我省水电建设进入了一个前所未有的高速发展时期。据统计，2004年至2008年的五年间，全省地方中小水电建设完成投资129.66亿元，新增水电站261处、装机容量129.66万千瓦，占全省中小水电全部装机容量358.7万千瓦的36%。目前，仍有86个项目正在加紧建设，装机容量190.1万千瓦。这些成绩的取得，是与省内外水利水电勘测设计单位的热情参与和努力工作分不开的。但值得注意的是，由于我省水能资源开发项目点多面广，项目所在地区经济、社会、自然条件相对较复杂，设计单位多且设计水准参差不齐，少数项目业主特别是民营企业业主对勘察设计工作的重要性认识不够和接受政府管理的自觉性不够，且开发心态各异，管理上难度较大，导致我省水能资源开发规划与前期工作方面仍存在一些问题。
一是河流规划难以满足项目开发需要。规划工作是政府行为，但我省近年来进行河流规划的多为山区县管小河流，受当地财力的影响，地方政府基本上无能力负担河流水能资源规划方面的资金，往往授意项目开发业主编制（或修编）河流水能资源开发规划。而项目业主既要追求自身利益的最大化，又不可能在规划方面投入足够的资金。由于规划资金不足，加上负责规划工作的市、县级设计单位人才匮乏，规划理念陈旧，导致规划整体性与综合性不强，水平不高，一些河流的规划一再调整，甚至出现项目前期工作完成后反过来又调整规划的现象。既影响到资源的合理利用，也影响到开发质量、工程安全和产出效益。
二是项目前期工作质量有待提高。省政府鄂政发〔2006〕25号文件明确要求水能资源开发必须坚持全面规划、统筹兼顾、综合利用、讲求效益的方针，实行水能资源的合理开发、优化配置、高效利用、全面节约和有效保护。但有的设计单位为满足自身经济利益的需要，迎合项目业主单纯追求经济效益、不愿意承担社会责任的意愿，不按批准的规划进行设计，不考虑上下游、左右岸的经济社会现状和可持续发展要求，随意调高或调低正常蓄水位及尾水位，浪费了河段水能资源，影响了河流整体开发格局；有的设计单位不认真分析项目所在地区国民经济发展对电力的需求及资源分布特点，不按规范要求进行深入细致的现场勘察和设计方案比选，不考虑水保、环保、生产安全的需要，开发方式、规模选择不合理；有的设计单位缺乏水电工程设计经验，面对复杂的地质问题和工程技术问题往往无所适从；有的市、县级设计单位技术人才组成不能满足水能资源开发项目设计需要，工程设计过程中依靠协作单位完成某些专业任务，专业之间难以有效配合，从而导致推荐方案不一定是最优方案，且设计质量不高。
三是设计变更多，变更程序不规范。少数设计单位未严格按批准的初步设计文件进行技施设计，部分项目技施设计阶段和建设期间变更频繁，重大设计变更多，有些变更是客观需要，但相当一部分设计变更理由不充分；部分重大设计变更程序不规范，存在先施工后报批、不发现不申报现象。这里面既有业主的问题，也有设计单位的问题，主要是业主的问题。少数项目业主为追求经济效益，甚至绕过设计单位，擅自修改设计，带来较大的安全隐患。
为解决存在问题，推动我省水能资源开发利用管理工作，易家庆同志要求：
一、进一步提高对水能资源开发前期工作的认识。水能资源是可再生的能源资源，支撑经济社会发展的战略资源。我省水能资源开发程度较高，大型电源点已基本开发完成，仅170余万千瓦的中小水电零星资源未开发，已成为稀有的自然资源，且这部分资源的开发技术难度相对较大。进一步规范水能资源开发市场和充分发挥水能资源使用效益，比以往任何时候都要迫切。省委、省政府、省水利厅党组十分重视农村水电和水能资源开发管理工作，今年6月初召开的全省农村水电工作会议，既提出今后每年要完成或超额完成新增水电装机12万千瓦并加大已建电站更新改造力度的任务，又提出了建立资源安全、防洪安全、生产安全、质量安全体系的要求。规划设计是水能资源开发利用管理的基础，必须严格要求，加大管理力度。
二、加强人才培养，提高设计人员技术水平。高质量的设计要靠高水平的设计队伍来实现。从我们多年来进行前期工作审查情况来看，部分设计报告质量不高，即使是水平较高的省部级设计院的设计成果或多或少总存在这样和那样的问题。产生问题的原因一方面是管理上有漏洞，另一方面则是人员水平不高，设计经验欠缺，难以适应设计需要。为了实践科学发展观，提高安全施工、安全度汛，安全运行水平，近年来，国家对水电工程设计的要求越来越高，设计工作涉及的内容越来越多且越来越具体，有关部门还对工程新的管理模式和新技术、新设备的使用不断出台一些强制性规定。这就要求我们不断更新知识、扩充知识。相关设计部门一定要把培养人才，提高设计人员技术水平的工作当成头等大事来抓，来落实。
三、加强资质管理，严把市场准入关。水能资源规划及新（扩）建、改造项目前期工作应由具备相应资质且有相似类型项目勘察设计经验的单位担任。在我省从事水能资源规划及项目勘察设计的省内外规划设计单位及相应的设计咨询单位，必须在我省水行政主管部门进行市场准入登记，并接受水行政主管部门的资信管理。各级水行政主管部门要加强监管，一旦发现无证勘测设计与咨询、超越资质等级勘测设计与咨询，变相出卖设计与咨询资质，联合和挂靠进行勘测设计等现象，要立即停止其项目设计与咨询资格，并不得对其勘测设计成果进行审查，已开工建设的工程要令其停工，并公开通报，记入资信档案，对相关责任人进行严肃处理，造成损失的，要依法追究责任。我省部分水电工程项目业主在选择设计单位时，往往选择设计报价低，设计过程中对业主意愿言听计从的市、县级设计单位。其中部分设计部门虽然具有与工程规模与适应的的水电工程设计资质，但多年来未进行过水电工程设计，缺少相应的技术人才，对水电工程的特点和规律不了解，没有类似工程的设计经验，设计过程中无可适从，难以达到要求。建议这些单位在决定是否进入水电项目设计领域时，一定要慎重考虑，在人员素质和设计经验未达到之前，不要贸然进入，以免造成质量安全隐患。
四、提高设计质量，严格审查审批制度。一个好的河流规划或工程设计方案，应是充分考虑水能资源多重属性的相互影响，经综合比较分析后能达到整体效益最大的成果。为了达到整体效益最大，当地政府要加强领导，克服困难，安排资金用于河流水能资源规划工作，确保河流水能资源开发需要。水能资源开发项目业主和设计单位应进一步提高认识，工程可行性研究、初步设计阶段要加强地质勘察、设计论证，切实提高勘测设计工作质量。设计人员一定要深入现场，对当地社会经济状况、综合利用要求、水文气象资料、地形条件、区域水文地质及工程地质条件、资源开发对土地淹没、移民、生态环境的影响等进行深入细致的了解和分析。要摒弃单纯追求发电效益的思想，规划设计方案应能充分体现对水能资源的合理利用；应能满足防洪、发电、灌溉、供水、航运的需要；应能保证工程施工安全、运行安全及河流生态安全；应能最大限度地减少土地淹没、移民、生态的影响，防止因资源配置不当，引发一系列生态和社会问题。设计报告一定要严格按照有关规程规范进行编制，并按规定程序和管理权限报批。各级水行政主管部门要按规定的审查权限，对工程技术方案进行严格审查。对未按规程规范要求编制，深度不满足要求，方案明显不合理的项目设计报告，有关部门不得进行审查，以尽量减少设计变更现象的发生。
五、维护规划和设计审查、核准的权威性，严禁未经许可变更设计方案。经批准的规划和设计方案，是设计单位、审查与核准部门慎重研究得出的结论。方案一经审查、核准，要维护其权威性，不得随意变更。据初步分析，造成设计变更主要有两类情况。第一类是有客观原因的。主要是由于可研、初设阶段对水文气象资料的分析有误差、水资源有浪费现象，地质勘探结论不完全符合实际情况等，确实需要变更。第二类是主观因素造成的。一是项目业主为省事、节省投资而改变规划、工程布置形式等；二是项目业主为资本运作、银行贷款、提高电价等自身利益，而改变装机容量、工程总投资、出线方式；三是所选施工单位资质不高，能力差，没有相似工程施工经验，难以达到施工质量要求而变更。由于重大设计变更是关工程质量、安全，今后，凡涉及水库大坝及溢洪设施、总体布置、建设规模、特征水位等重大变更内容的项目，项目业主需委托设计单位做好技术工作，设计单位首先应对是否需要变更实事求是地进行分析。如确实需要调整的，事先须向原初设审查部门提出申请并说明其变更理由，经同意后，再按规定由原设计单位编制设计变更专题报告，报原审查单位审查，重大设计变更未正式批准之前，不得提前实施。对无重大设计变更理由或理由不充分，变更方案不合理的项目，主管部门不得组织审查，项目业主不得违规实施。对未经报批擅自变更设计并已实施的项目，不论是否存在变更理由，原则上都不再进行变更设计方案的审查，不得进行验收，工程不得正常投入使用，一旦这些工程出现安全质量问题或引发社会不稳定，项目业主及负有责任的设计单位应对可能产生的后果承担全部责任。
六、加强核查清理，严格责任追究制度。各级水行政主管部门要按鄂政发〔2006〕25号文件的要求，加强核查清理工作。对前期工作不完善或重大设计变更方案未经审查就已实施的项目，一经发现，要坚决令其立即停工整改。要严格责任追究制度，对擅改设计方案的项目业主和负有责任的设计单位、监理单位，对不按批准的设计图纸施工的施工企业进行批评教育、公开通报、记入市场不良行为档案直至依法处理。